改革开放40年:中国农村土地制度改革变迁与未来重点方向思考

来源:中国土地科学时间:2018-12-28浏览量:71

西南大学地理科学学院

毕国华 杨庆媛 张晶渝 程小于

土地既是重要的生产要素,又是人类活动与社会经济发展的空间载体。长期以来,土地制度作为生产关系的重要内容,对土地功能的发挥和生产力的发展具有重要作用。1949年以来,中国先后进行了数次农村土地制度改革,不仅解放和发展了农村生产力,更对维护农村稳定、改善农民生活和促进社会主义现代化建设等起到了积极作用。特别是改革开放以来,中国在农村土地制度改革与发展方面取得了尤为显著的成绩。在改革开放40年之际,回顾中国农村土地制度改革历程,总结土地制度改革变迁的经验与启示,并探讨未来深化农村土地制度改革的重点方向,对新时期重塑农村人地关系、推动城乡融合发展、实现乡村振兴等具有重要意义。

一、改革开放40年来中国农村土地制度的改革变迁

1.第一阶段(1978~1992年):创新变革——家庭联产承包责任制确立

1978年安徽省风阳县小岗村18户农民实行分田单干、包产到户,掀开了中国农村土地制度改革的新篇章,也掀开了中国改革开放历史发展的新篇章。改革开放之前,农村实行以人民公社为载体的“三级所有,队为基础”的集体所有制和集体所有集体经营的制度未能实现劳动力与生产要素的优化配置,制约了农村生产力的发展。为改善这种局面,国家开始在全国施行家庭联产承包责任制,开启了以公有制为主体的多种经济成分并存的发展格局。家庭联产承包责任制的施行确立了以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制,使得农户成为从事商品生产经营活动的主体,极大地调动了农民的生产积极性,为农业现代化和市场经济发展奠定了良好基础。

2.第二阶段(1993~2007年):稳固调整——土地承包经营权流转探索

市场经济体制确立后,部分农户开始出现兼业化和非农化行为,农村劳动力向城镇转移加快,农地利用率开始下降。同时,部分农户逐渐建立起规模经营意识,专业户、家庭农场等新型农业经营主体逐渐涌现,由此催生了土地流转需求。为提升农村土地利用效率,国家开始了农村土地承包经营权流转的探索,并陆续出台了一系列政策文件,不断完善农村土地流转制度。如2003年《农村土地承包法》为土地流转提供了法律依据,2007年《物权法》又把土地承包经营权界定为“用益物权”,进一步强化了土地承包经营权流转的法律地位,从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定。土地承包经营权流转和规模化经营, 极大地激发了农民的创造力和干劲,对于维护农村稳定、提升农村土地利用效率以及统筹城乡发展等产生了积极作用。

3.第三阶段(2008~2013年):动态稳定——土地确权下的还权赋能

2008年10月,中共十七届三中全会提出要“稳定土地承包关系‘长久不变’,赋予农民更加充分而有保障的土地经营权”,由此拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕。至2013年中央一号文件要求5年内完成全国的农村土地确权登记颁证工作,这一阶段农村土地制度改革的重点均放在土地确权上。“土地确权”是为适应农村土地资源要素的规范化流动需求,由国家层面开展的以农地产权清晰化处置为主要目的的实质性改革措施,成为当时解决农村人地矛盾和发展问题的重要手段。土地确权后,农地流转中的许多现实问题得到解决,对提高农户流转意愿、提升农村要素活力等起到了积极作用。

4.第四阶段(2013年至今):全面深化——“新土改”

2013年,中央经济工作会议指出“我国经济增长速度开始从高速增长转化到中高速增长的新常态。”同年,中央一号文件提出“建设美丽乡村”,农业与农村发展步入了一个新的阶段。2013年11月,党的十八届三中全会提出“全面深化农村改革”的任务,并将农村土地制度改革重点放在“赋予农民更多财产权利”上。2014年中央一号文件提出完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度和加快推进征地制度改革四项“深化农村土地制度改革”的任务;2014年11月提出实施农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”;2015年,中央进一步提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革,即农村土地制度“三项改革”(俗称“三块地”改革)。2018年中央一号文件又提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可见,以农地“三权分置”、农村土地制度“三项改革”、宅基地“三权分置”等为核心内容的新一轮农村土地制度改革的序幕已经悄然拉开,同时也标志着中国农村土地制度改革进入了一个“全方位、多层次、宽领域”的崭新时期。

二、改革开放以来中国农村土地制度改革的经验

总体来看,改革开放以来农村土地制度的历次调整,都是在适应工业化、城镇化背景下人口流动所引起的农村土地要素与劳动力要素重新配置的需求,以及城乡社会经济发展催生的土地功能多元化与价值显化需求,通过改革最终实现“农村土地产权权能的分化”、“农民土地权益的释放”、“土地资源配置市场化程度的提高”和“土地生产、生活、生态综合效能的提升”。因此,可将改革开放40年以来农村土地制度改革的脉络归结为两条主线:土地要素与劳动力要素的优化配置、土地功能拓展与价值显化。同时,两条主线都是以解决农业农村发展的现实矛盾为最终目的。

一是土地要素与劳动力要素的优化配置。农村劳动力的转移必然会引起农村人地关系发生变化,最直接的表现就是农村土地要素与劳动力要素的分离与再配置,也即土地与劳动力结合关系的转换。在中国,由于土地制度的特殊性,这种结合关系实际上更多的是土地使用权与劳动力的结合。如家庭联产承包责任制实质上是将土地使用权剥离出来交给农民,让土地使用权与劳动力直接结合,使农民的利益与土地产出直接挂钩,形成激励机制。土地承包经营权流转实际上是土地使用权与劳动力分离,并通过市场化手段实现土地使用权与劳动力的间接结合。而新时期的土地流转制度、征地制度、宅基地使用制度、集体经营性建设用地入市制度等改革和完善,均是适应市场化改革下土地和劳动力结合方式变迁的产物,是对农村生产关系的调整,即通过调整土地和劳动力的结合方式来实现土地要素与劳动力要素的优化配置。

二是土地功能拓展与价值的显化。改革开放前夕,粮食供给严重不足,广大农民面临的是“吃饭”和“生存”问题。因此,家庭联产承包责任制主要发挥了土地的生产功能。而随后土地流转通过市场化手段提升了农村土地的利用效益和价值,充分发挥了土地的经济功能。随着城乡一体化、生态文明建设等不断发展,土地的要素支撑功能、就业保障功能、生态功能等一一彰显。农村土地功能的拓展最终实现了土地价值的显化,但“新功能”的诠释并不排斥“旧功能”的发挥。比如,改革开放初期的生产功能可能更多的是生产作为基本生活资料的粮食,而新时期农村土地的生产功能应转变为在维护国家粮食安全基础上生产品质更高、符合人民所需的多样化农产品;最初的土地经济功能仅仅停留在增加农民对土地的经营收入层面上,而新时期的土地经济功能还应具备增加农民财产性收入、提升农业比较效益、加快自然资本增值等多重内涵。因此,土地功能拓展的最终结果是实现了土地价值的显化,通过土地生产、生活、生态综合效能的提升为社会经济发展创造了更多的财富。

从中国农村土地制度改革的历史经验来看,无论是土地要素与劳动力要素的优化配置,还是土地功能与价值的显化,最终都是为了解决农业农村发展的现实矛盾。可以认为,通过土地制度改革实现土地要素与劳动力要素的优化配置,充分发挥并显化土地的功能与价值,是解决农业农村发展现实矛盾的两条基本途径。因此,农村土地制度改革应以解决农业农村发展的现实矛盾为目标导向,以农村人地配置关系调整和土地功能发挥为依据,充分释放土地权益与效能,最大限度实现“还权于民、还权于农”。

三、中国未来农村土地制度改革的重点方向思考

1.强化土地权能,让乡村成为土地多重功能得到充分发挥的地方

农村发展不充分是造成城乡发展不平衡的重要原因之一。土地是农村最主要的生产要素,农村发展不充分很大程度上是由于土地功能受限所致。为此,应着力打破土地功能发挥的制度障碍,使农村土地“尽其用、尽其能”。围绕农业农村发展的现实问题及对土地功能的需求,一是要充分发挥土地在农村产业兴旺中的要素支撑和保障功能。主动对接产业用地新需求,统筹城乡建设用地指标供给,合理配置农村土地资源,建立“存量土地支撑产业发展、产业发展盘活存量土地”的良性循环机制。针对乡村休闲旅游、田园综合体等新产业新业态发展趋势,在确保农村生态环境和农民土地权益的基础上,鼓励农业空间复合利用。二是要充分发挥土地的经济功能与社会保障功能,使得土地成为农民生活富裕的财产权益载体。一方面要从制度设计到实践层面把承包权与农民的社会保障对接起来,以土地换保障。这样不仅能促进农地流转,也能防止城市化过程中的“新失地农民问题”,同时也能推动土地规模经营,促进新型农业经营主体的发展。另一方面是在搞活与充实经营权的同时,细化经营权。比如,农地经营权可进一步细分为经营决策权、管理权、劳动生产权,涉及农业生产的各个环节。农地经营权可以由农户自主经营,也可以全部转出,甚至可以随着农业专业分工的深化实现经营权的部分转出。

2.提升土地价值,让乡村成为自然资本增值最快的地方

在现行集体经济制度框架内,拥有了较为明晰财产权利的农民却并没有因此而获得将手中资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的发展能力。农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权也并没有如预期那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置,市场配置资源的作用尚未得到有效发挥。为此,一是要进一步健全土地流转机制,规范流转程序,开展农村土地流转定级定价评估工作,并建立土地流转信息化平台,为土地流转提供公平公正的信息公开与政府监管服务,激活土地流转活力。二是要加快建立城乡统一的要素市场,统筹推进集体经营性建设用地改革与宅基地“三权分置”改革,在此过程中建立公平合理的土地增值收益分配机制。三是围绕促进乡村土地资源资本快速增值供给土地制度与政策,重塑集体与农户在土地产权中的关系,强化集体所有权,围绕壮大集体经济设立专业合作社、用活土地经营权。此外,在加快乡村自然资本增值的基础上,还应建立起乡村自然资本增值与农民收益增加的利益联结机制,将农民收益分享深刻植入农村土地质量提升、农村土地经营效率提升带来的收益增长之中。

3.重塑人地关系,让乡村成为回得去的乐园

在城乡融合与乡村振兴战略驱动下,由乡村朝向城市的单向要素流动有望得到缓解和扭转,城市资本下乡、人口返乡等潮流将越来越旺盛,这一趋势不仅有利于农地规模化与农业现代化,还将直接导致农村土地利用功能和格局的变化,从而引起乡村人地关系发生深刻转变。未来农村土地制度改革应顺应这些新趋势,合理配置乡村资源与要素,为返乡人流创造宜居宜业的幸福空间。为此,一是要统筹乡村全域范围内的土地利用与管理,推进以承包地为主的耕地使用制度改革向全领域乡村用地制度改革转变,促进“农地经营适度规模化、村庄适度集中”,使农村成为新时代宜居宜业之地。二是探索以土地合作社、劳务合作社等形式整合集体经济组织资源,通过建立入股、出租、联营、雇佣等多元参与方式及合作化分配机制,调动集体经济组织成员的生产积极性。三是要优化乡村生产、生活、生态三大空间的功能格局,推动农村土地生态化整治,探索“山水林田湖草”生命共同体保护与修复路径,加强农村基础设施建设,让农村居民实实在在分享到改革发展的成果。四是要建立和完善集体土地进退机制,通过有偿退出和有偿进入实现集体经济组织成员进退自由,让农民有选择、有退路,出得来、回得去。

(编辑:孟鹏)